勋文聚 自然资源部国土整治中心 研究员
汤怀志 中国农业大学科学与技术学院 副研究员
摘要
中央农村工作会议明确“农田就是农田，而且必须是良田”。围绕初级产品供给保障重大战略问题，新时期耕地保护需要运用新思维完善耕地保护制度、实施生态良田工程。本文分析了当前耕地保护面临资源禀赋不足、结构性变化、组织水平滞后三大关键问题，系统分析了耕地保护和良田建设的基本逻辑，提出运用耕地系统思维开展生态良田工程建设 ，从科技创新、工程技术、制度建设等多个维度共同推进良田工程。
关键词：耕地保护；农田建设；生态良田工程；实施建议
耕地是我国最宝贵的资源，是粮食生产的命根子。长期以来，我国实行最严格的耕地保护制度维护了耕地资源数量，高标准农田建设等工程实施提升了耕地质量，有力支撑了粮食和重要农产品生产保障。然而，随着居民粮食消费的结构性变化，加之世纪疫情、气候变化、国际环境等带来的不稳定因素，我国粮食供求“紧平衡”态势持续加剧，耕地资源禀赋相对不足愈加凸显。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己的手上，在耕地问题上，不能只算经济账，不算政治账，只算眼前账、不算长远账。2021年中央经济工作会议要求“正确认识和把握初级产品供给保障”，中央农村工作会议明确“18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。要化解新时期粮食安全新风险，必须运用新发展理念完善耕地保护制度，科学实施良田工程。（一）耕地资源禀赋不足，良田建设需要立足耕地生态系统。我国光温水土条件差异很大，过冷过热、过干旱，过多雨雪、岩石，过于崎岖、盐碱、污染或者少养分都会造成土地无法耕作。据测算，我国宜耕土地仅占陆域国土面积13%左右，“第三次全国国土调查主要数据公报”数据显示我国目前有可能开发的“后备耕地”仅有3000多万亩，耕地后备资源基本开发殆尽。现有耕地的空间格局已经成为耕地保护事实上的数量底线，每一片耕地无论是在主产区还是在主销区都承担着粮食安全的责任。自然基础决定我国不可避免的要利用一部分条件恶劣、生态脆弱的耕地。据统计，我国中低等地（耕地利用等别5～10等）占比高达68.76%，现有耕地中47.87%位于光温条件较差的一年一熟地区，50.33%为利用条件较差的旱地，9.35%位于地形条件较差的坡度为15度以上地区。可以说这部分耕地有相当比例属于“帮忙田”，难以改造建设成为高标准农田，却决定了我国耕地的质量底线，关乎我国耕地质量的整体成色，必须通过“生态良田工程”解决好制约短板纳入“良田”范畴。（二）耕地结构性变化趋势明显，耕地保护需更加适应乡村振兴要求。耕地保护面临着耕地不同利用形态的新压力，呈现出非粮化、非农化、破碎化、逆生态化、边际化等五大结构性变化。第三次全国国土调查成果显示，自2009年到2019年耕地净减少1.13亿亩，主要流向了国土绿化和农业结构调整。一方面，我国优质耕地与城镇分布、生态空间高度重叠，因城镇和生态建设需要我国每年损失大量耕地且大部分为优质耕地。另一方面，随着城乡居民生活水平提高，食物需求结构向多样化、高价值及安全方向转变，蔬菜和水果、肉类等需求大幅增加，经济社会发展带来的需求变化是耕地资源发生结构性变化的重要驱动力。然而，耕地利用效率和供给能力明显不足，种地成本上升带来的劳动生产率和土地生产率之间的差距逐步拉大。市场驱动下的“非农化”“非粮化”问题以及过度利用导致的生态功能退化问题突出，有学者预测2050年净进口虚拟作物种植面积将占我国耕地的47%，为“中国碗主要装中国粮”带来极大隐患。耕地保护以及耕地“非农化”“非粮化”治理要保障农业生产者及农民利益，要得到农业生产者所接受，同时更加符合农业农村现代化的乡村振兴要求，才能实现耕地数量质量生态“三位一体”保护。（三）耕地利用组织水平滞后，科技水平和基层组织是关键突破口。我国人均耕地数量远远低于全球人均水平且仍处在下降过程中，大国小农是我国农业发展的出发点，耕地资源利用比较效益低的问题一直未得到根本解决。小农经营如何实现农业现代化的前提是良田，出路在科技，关键在组织。一方面需要明确各级总书记为“田长”，不仅中央高度重视、文件明确方向，更需要县委书记、县长拿出实施方案，让党政同责要真正见效。另一方面，农民种粮积极性是耕地保护好、利用好的核心，扩大耕地经营规模、壮大新型经营主体是实现途径，也是当前耕地保护面临的现实难题。需要千千万万合作社社长、农业科技创新推广联盟盟长的榜样示范作用，在这个过程中，如果有各地农业大学“科技小院”的支撑，将汇聚起更大的推进农业农村现代化的力量，推动农业科技下沉到田间地头。中央农村工作会议明确，保障好初级产品供给是一个重大战略性问题。初级产品是人们直接从自然界获得的、尚未加工过或仅经过简单加工的产品，处于社会生产的前端，为整个经济运行提供基础支撑。初级产品的特性决定了其生产和供给高度依赖于自然禀赋条件。而耕地是由林草、湿地等自然资源改造而来，人们会按照不同自然资源类型的初级生产力（NPP）和光温、水土匹配程度依次开发，这一过程中开发利用成本随之不断上升，边际生产能力则逐步下降，而开发与否取决于人口增长和膳食结构变化带来的粮食需求压力以及稳产高产农田在耕地中的比重，比重越大则风险防范能力越强。可见，优质良田不仅是粮食安全的物质基础，更是经济安全的“压舱石”，维护优质耕地健康、激发耕地自然生产潜力是增强经济韧性与农业活力的逻辑起点。（二）良田工程需要系统思维：稳定布局、提升质量、守住生态。耕地是半自然-半人工生态系统，人类的管护是耕地可持续利用的前提。我国耕地质量系统性退化、整体亚健康导致的耕地红线“褪色”问题并不是偶发性、周期性问题，而是社会发展到一定阶段后耕地资源长期保护不足、管理不当演化而来的系统性问题，传统以要素思维解剖耕地并进行要素匹配、要素优化的解决方案很难破局。要将耕地视为一个“活”的生命系统，用最严密的法制，从管理源头守住现有耕地数量不减少、优质耕地不流失、耕地格局不破碎；以工程技术为核心分类提升耕地质量，增加优、高等耕地比重；以生态系统稳定为前提恢复与修复耕地生态，构建集约可持续耕地利用模式。（三）良田、良种、良法、良治应“四位一体”协同推进。良田、良种、良法和良治是建立现代农业生产体系、促进粮食增产增收的四个要素。良田建设水平是保障，良田建设不足会制约良种、良法增产效果的充分发挥，需要立足现代农业发展需求对农田进行改造和建设，有了良田保障，良法、良机才有施展的空间。黑土地“梨树模式”的成功可以说是“四良”配套的一个经典案例，形成了保护性耕作技术、技术推广联盟、免耕播种机具装备、良田建设的系统化创新。“梨树模式”的更大价值在于提供了一种耕地保护利用和生态可持续的双赢实现路径。应用良田、良种、良法、良治的耕地资源保护利用通用理论，能够立足地方资源禀赋，通过创新耕地保护技术、联合地方政府部门、科研院校和企业农户，形成构建形成千万种地方耕地保护利用新模式、新路径，破解耕地保护难题。根据《全国高标准农田建设规划》，到2022年底我国将建成10亿亩以上高标准农田建设。一方面，对于10亿亩优质农田，应顺应农业现代化的发展要求，提升质量优化布局，化解小农经营与农业现代化之间的矛盾。另一方面，我国仍有约10亿亩中低产农田没有纳入高标准农田建设范畴，耕地利用障碍不尽相同，需围绕提升土壤基础地力、降低化肥和农药使用依赖构建适应性工程技术模式。其中还有3-5亿亩生态脆弱、不宜长期耕作的边际耕地，需要通过土体重构、快速熟化和极端障碍消减技术提升宜耕土地的生产稳定性和灾害抗逆性。建议扩大良田建设范围，构建适应性的良田工程技术体系，分类实施“生态良田工程”。机械化是提高农业科技含量、保障种粮收益、实现智慧农田的重要途径。一方面，现有高标准农田尤其是丘陵区耕地受资金投入、地形条件限制，并未完全实现规模化经营和标准化生产。另一方面，宜机化不仅仅涉及道路建设、田块形态和农机通行，有效土层厚度、土壤耕性、平整程度都会对农机作业成本和效率有决定性影响，需要进一步加大资金投入，探索“宜机化”改土模式。耕地生态的恢复与治理是世界各国耕地保护利用的前沿性科技难题，需要打破学科和行业隔阂，将耕地视为山水林田湖草生命共同体的核心组成进行统一修复和综合治理，明确不同光温水土要素限制下的耕地最大生产潜力，因地制宜构建生态沟渠、道路和塘堰湿地系统；厘清农田地上地下动植物、微生物与生态系统服务、物质能量循环的关系，将农田生物多样性保护作为全国生物多样性保护的重点；合理配置耕地利用结构，将耕地与城市、林草、河湖湿地视为相互关联的整体，改善农田生态环境，构建维持耕地可持续利用必要的生态缓冲区域，加强耕地生态系统的连续性和完整性。基于第三次全国国土调查中的耕地资源调查成果和即将开展的第三次全国土壤普查工作，查清耕地资源数量、质量和生态状况，明确耕地等级、健康状况、产能等，建立“定期基础调查、专题分析评价、动态日常监测、考核通报整改”的技术路线，通过调查、评价、监测发现存在的问题，建立可考核的耕地保护监测监管体系。同时，构建耕地数量、质量、生态评价指标体系，评价耕地资源基本状况与保护开发利用程度，评价耕地资源要素之间、人类生存发展与耕地资源之间、区域之间、经济社会与区域发展之间的协调关系，为耕地保护提供决策依据。依托农业院校土地整治工程等相关学科基础，培育生态良田工程专门人才，依靠专业队伍强化工程技术服务。加强科技创新力度，重点加强耕地精细利用、精准修复、智能管控等关键技术创新，注重原创性工程技术及其成套装备研制。对高校、科研院所以及一些生态保护修复科技企业的技术研发实施重点支持，积极开展农业生产经营主体培训，促进科技成果转化落地。同时，加强耕地保护和良田工程科普工作，全面提升耕地保护科学决策与科学管理水平。